1. Conclusión ejecutiva
Durante el tratamiento de la nueva ordenanza de Patrimonio, el concejal Gustavo Möller sostuvo que el proyecto conservaba “elementos inconstitucionales” y formuló modificaciones sobre ocho artículos: 2, 3, 10, 12, 13, 16, 20 y 21.
La mayoría aceptó la modificación correspondiente al artículo 2 y rechazó las restantes. Luego aprobó el proyecto en general.
Después de contrastar esos cuestionamientos con la legislación vigente, no resulta jurídicamente correcto afirmar que existen “ocho artículos inconstitucionales”. La inconstitucionalidad definitiva sólo puede declararla la Justicia.
Sí puede afirmarse lo siguiente: hay al menos un choque frontal y objetivo con una norma provincial, el régimen de multas del artículo 20; hay otros dos núcleos con riesgo constitucional serio, la amplitud del régimen sancionatorio y la responsabilidad solidaria de trabajadores y contratistas sin una exigencia expresa de culpabilidad; los artículos 12 y 13 presentan un riesgo constitucional relevante por la restricción automática del derecho de propiedad durante hasta 90 días hábiles, aunque esa restricción no es inconstitucional por sí misma; el mecanismo de los 50 años amplía enormemente la intervención municipal sobre operaciones inmobiliarias, pero no es en sí mismo contrario a la Constitución; y algunas de las restantes objeciones formuladas por Möller son jurídicamente débiles o fueron corregidas durante la sesión.
2. Qué cambia realmente con la ordenanza
El artículo 10 obliga a que toda solicitud de demolición total o parcial de un inmueble con 50 años o más sea enviada a la Comisión Municipal de Patrimonio dentro de cinco días hábiles. Sin esa comunicación, el expediente no puede continuar.
El artículo 11 amplía la intervención a demoliciones, traslados, desmontajes o intervenciones que impliquen pérdida irreversible sobre esos inmuebles o sobre otros que ya posean antecedentes patrimoniales.
A partir del ingreso del expediente, el inmueble queda automáticamente bajo protección preventiva por 45 días hábiles, prorrogables una vez por otros 45, y durante ese período quedan suspendidos los permisos que permitan demoler o alterar sustancialmente el bien.
Es decir: no se declara patrimonio automáticamente a todas las casas de 50 años, pero una demolición de un inmueble de esa antigüedad pasa obligatoriamente por un circuito patrimonial que puede detener el proyecto durante hasta 90 días hábiles.
Además, la Comisión puede incorporar de oficio bienes a evaluación patrimonial. Está integrada, entre otros, por representantes del Colegio de Arquitectos, Colegio de Ingenieros, Planeamiento municipal y un concejal de cada bloque político.
La participación de un concejal por bloque no nació con esta ordenanza: ya estaba incorporada desde la reforma de 2020.
Lo que sí cambia es la cantidad potencial de operaciones que pueden llegar a ese ámbito. La norma anterior exigía intervención preventiva para edificios anteriores a 1950 situados dentro de una zona urbana específicamente delimitada. La nueva regla utiliza una antigüedad móvil de 50 años y extiende el mecanismo al Partido.
Efecto concreto
La ordenanza otorga mucho mayor peso administrativo —y por composición del órgano, también político— al circuito que decide sobre determinadas operaciones inmobiliarias.
Esto no demuestra un negocio ni corrupción. Pero sí significa que tiempo, costo y viabilidad de una demolición o proyecto pueden quedar condicionados por un procedimiento en el que intervienen funcionarios, concejales y representantes de profesiones directamente relacionadas con la construcción.
3. Artículo 20: el punto más grave
La ordenanza establece multas de entre 500 y 10.000 salarios municipales correspondientes a la Categoría 2.
Aquí aparece el conflicto jurídico más claro de todo el proyecto. El Decreto-Ley bonaerense 8751/77, que regula las faltas municipales, dispone en su artículo 6 que la multa municipal no puede exceder el equivalente a 100 salarios mínimos municipales.
Es una norma provincial vigente y obligatoria para los municipios bonaerenses. Por lo tanto, una ordenanza municipal no puede crear válidamente un máximo de 10.000 salarios cuando una norma provincial superior coloca el techo en 100 salarios mínimos municipales.
Evaluación: riesgo crítico / conflicto directo.
No estamos frente a una simple interpretación constitucional. Hay una norma provincial que establece un techo y una ordenanza municipal que establece otro muchísimo mayor. Este es el argumento jurídico más sólido contra el texto aprobado.
Möller propuso justamente reescribir el artículo y sujetarlo expresamente a los topes provinciales. La modificación fue rechazada.
4. Artículo 20: discrecionalidad de las multas
Existe un segundo problema dentro del mismo artículo. La ordenanza crea un arco que va de 500 a 10.000 salarios sin incorporar en el propio artículo criterios detallados para determinar cuándo corresponde aplicar 500, 1.000, 5.000 o 10.000.
Möller lo calificó como “extraordinariamente discrecional” y planteó públicamente si semejante amplitud podía generar “corrupción o quioscos políticos” entre funcionarios y privados.
Su propuesta incorporaba criterios concretos: gravedad del daño; nivel de protección del inmueble; carácter irreversible; dolo o negligencia; reincidencia; y beneficio económico obtenido. Fue rechazada.
La jurisprudencia bonaerense sostiene que el ejercicio de facultades discrecionales sigue sometido al principio de razonabilidad y proporcionalidad, y que una sanción excesiva puede resultar ilegítima. La Constitución Nacional establece además que las leyes reglamentarias no pueden alterar los derechos que reglamentan. Es el principio de razonabilidad del artículo 28.
Evaluación: riesgo alto.
El problema es doble: el máximo contradice directamente la legislación provincial y, además, la enorme escala sancionatoria tiene escasos parámetros expresos de graduación.
5. Artículo 21: ¿puede pagar el albañil?
El artículo 21 establece responsabilidad solidaria para quienes participen, ejecuten, dirijan, ordenen o autoricen una intervención irregular e incluye expresamente propietarios, profesionales, constructores, albañiles y empresas.
Möller planteó un caso concreto: un albañil o chofer contratado que simplemente ejecuta una tarea podría quedar alcanzado sin que la norma exija expresamente demostrar que sabía que estaba participando de una obra ilegal.
Propuso que contratistas, empresas y operarios sólo fueran solidariamente responsables cuando pudiera demostrarse su conocimiento de la ilegalidad o de la restricción patrimonial existente. También fue rechazado.
En materia sancionatoria rige el principio de culpabilidad. La jurisprudencia de la Corte Suprema exige que una conducta sancionada pueda atribuirse al responsable tanto objetiva como subjetivamente; la mera producción de un resultado no habilita automáticamente cualquier sanción.
La Constitución Nacional protege la defensa en juicio y el debido proceso en su artículo 18. La Constitución bonaerense, en su artículo 15, garantiza además expresamente la defensa de la persona y sus derechos en todo procedimiento administrativo o judicial.
Evaluación: riesgo alto.
El artículo no necesariamente será declarado inconstitucional si la Justicia Municipal de Faltas lo interpreta exigiendo culpabilidad. Pero una aplicación automática contra un albañil, contratista o trabajador que desconocía la ilegalidad sería jurídicamente muy vulnerable.
6. Artículos 12 y 13: hasta 90 días hábiles de suspensión
La protección preventiva opera automáticamente cuando ingresa el expediente. Durante hasta 45 días hábiles, prorrogables por otros 45, quedan suspendidos los permisos que permitan avanzar con la demolición o determinadas intervenciones.
Möller sostuvo que esto afectaba el artículo 17 de la Constitución Nacional por restringir el derecho de propiedad sin contemplar un sistema inmediato de compensación.
La Constitución Nacional y la Constitución bonaerense efectivamente protegen la propiedad. Pero el derecho de propiedad no impide que un municipio establezca restricciones urbanísticas o patrimoniales.
La Suprema Corte bonaerense reconoce expresamente el poder municipal de policía y sostiene que las ordenanzas pueden imponer restricciones sobre derechos privados cuando persiguen el interés público. Lo que no pueden hacer es convertirse en una prohibición, destrucción o confiscación irrazonable.
Por lo tanto, 90 días hábiles de suspensión no son automáticamente inconstitucionales. El problema aparecería si la medida se aplica sin fundamentos suficientes, sin garantías procedimentales o causa un perjuicio extraordinario y desproporcionado a un propietario.
Evaluación: riesgo medio-alto.
Existe terreno real para litigios por propiedad, razonabilidad y debido proceso, pero no alcanza para afirmar que el mecanismo sea inconstitucional por sí mismo.
7. El antecedente de La Plata: patrimonio, valor de la propiedad e indemnizaciones
Existe un antecedente bonaerense especialmente interesante: “Orazi c/ Municipalidad de La Plata”, resuelto por la Suprema Corte provincial.
El propietario cuestionó restricciones patrimoniales porque sostenía que habían producido depreciación del inmueble, pérdida de oportunidades comerciales, restricciones para utilizarlo como garantía y mayores costos de mantenimiento.
La Corte no terminó resolviendo la constitucionalidad general de las restricciones porque gran parte de la controversia se volvió abstracta después de que el inmueble cambiara de titular.
Pero verificó que el régimen platense preveía una exención del 70% de una tasa municipal para determinados inmuebles protegidos y ordenó analizar y, en su caso, pagar al propietario las diferencias correspondientes.
El antecedente demuestra algo importante: las restricciones patrimoniales no son jurídicamente inocuas y pueden generar consecuencias económicas concretas para el Estado municipal.
No significa que Tres Arroyos vaya necesariamente a perder juicios, pero sí que la advertencia acerca de posibles reclamos patrimoniales no es fantasiosa.
8. Artículo 10 y los 50 años: muy amplio, pero no inconstitucional por eso
Möller cuestionó que el artículo 10 alcance potencialmente a miles de viviendas simplemente por superar los 50 años.
Políticamente y administrativamente es una crítica potente. Jurídicamente, no tanto.
La Ley Orgánica de las Municipalidades bonaerenses habilita expresamente al Concejo Deliberante a reglamentar la conservación de monumentos, paisajes y valores locales de interés tradicional, turístico e histórico.
Además, el Decreto-Ley provincial 8912/77 sobre Ordenamiento Territorial establece como objetivo la preservación de áreas y sitios de interés natural, paisajístico, histórico o turístico.
Por lo tanto, utilizar la antigüedad como mecanismo preventivo no excede automáticamente la competencia municipal. Otra cosa es discutir si utilizar 50 años para todo el Partido es excesivamente amplio, burocrático o poco eficiente.
Evaluación: riesgo constitucional bajo. Impacto administrativo e inmobiliario muy alto.
9. Artículos 2 y 3: la objeción de jurisdicción es más débil de lo que parecía
Möller sostuvo que el municipio se estaba atribuyendo facultades sobre patrimonio arqueológico y paleontológico perteneciente a Nación o Provincia.
Hay una parte correcta: una ordenanza municipal no puede apropiarse de competencias exclusivas nacionales o provinciales.
Pero la Ley Nacional 25.743 dice expresamente que los bienes arqueológicos y paleontológicos pueden integrar el dominio público nacional, provincial o municipal según el ámbito correspondiente, y reconoce políticas concurrentes de protección.
Además, durante la propia sesión se aprobó la modificación propuesta por Möller al artículo 2 para delimitar mejor las jurisdicciones.
Evaluación: objeción original parcialmente válida. Después de la modificación: riesgo reducido.
No utilizaría este punto como principal argumento para afirmar que la ordenanza choca con Nación y Provincia. El choque provincial mucho más contundente está en las multas.
10. Artículo 15: “no genera derechos adquiridos”
La ordenanza dice que presentar una solicitud de demolición o modificación no genera derechos adquiridos ni expectativas legítimas mientras dure la evaluación patrimonial.
Este artículo fue cuestionado por Möller. Sin embargo, jurídicamente una mera solicitud pendiente no suele equivaler a un derecho adquirido a construir o demoler.
La jurisprudencia bonaerense reconoce que el poder de policía puede modificar condiciones regulatorias y que no existe un derecho irrevocable frente a normas legítimas de orden público. Distinto sería intentar quitar retroactivamente un permiso firme y válido ya otorgado.
Evaluación: riesgo bajo.
11. Artículo 16: beneficios según disponibilidad presupuestaria
Möller también cuestionó que exenciones, subsidios o beneficios dependieran de la disponibilidad presupuestaria: dos propietarios en situaciones semejantes podrían eventualmente obtener tratamientos diferentes según el momento en que soliciten ayuda.
La observación puede ser válida como crítica política o de diseño. Pero que un subsidio o programa público dependa de disponibilidad presupuestaria no configura por sí solo una violación de la igualdad constitucional.
Evaluación: riesgo bajo.
12. La “suma del poder” de la Comisión
Möller afirmó que una versión anterior contenía una cláusula que concentraba funciones ejecutivas y legislativas en la Comisión y llegó a definirla como una “cláusula de dictadura”.
Pero él mismo explicó en el recinto que esa disposición había sido modificada antes de la votación. Por lo tanto, no corresponde computarla como defecto de la ordenanza finalmente aprobada.
13. ¿Cuántos problemas jurídicos fuertes hay entonces?
1. Choque directo con legislación provincial — Artículo 20. Las multas de 500 a 10.000 salarios contradicen el techo de 100 salarios mínimos municipales establecido por el Decreto-Ley 8751/77. Es el punto más difícil de defender jurídicamente.
2. Régimen sancionatorio potencialmente desproporcionado — Artículo 20. La enorme amplitud de las sanciones y la ausencia de criterios detallados en el texto generan un problema adicional de razonabilidad y proporcionalidad. Riesgo constitucional alto.
3. Responsabilidad de albañiles, constructores y contratistas — Artículo 21. Si se pretende sancionarlos automáticamente sin probar conocimiento, dolo o culpa, podría chocar con los principios constitucionales de culpabilidad y debido proceso. Riesgo constitucional alto.
4. Suspensión automática durante hasta 90 días hábiles — Artículos 12 y 13. Puede afectar propiedad, razonabilidad y debido proceso en determinados casos, aunque la restricción preventiva es jurídicamente posible dentro del poder de policía municipal. Riesgo medio-alto y fuerte potencial de judicialización.
5. Todos los inmuebles de 50 años — Artículo 10. Amplía enormemente la burocracia y el universo inmobiliario sometido a evaluación, pero la preservación patrimonial forma parte de las facultades municipales. Impacto enorme, inconstitucionalidad no demostrada.
6. Jurisdicción nacional/provincial — Artículos 2 y 3. Parte del planteo de Möller fue corregido y parte no coincide plenamente con la Ley 25.743. No es hoy el argumento fuerte.
7. Beneficios según presupuesto — Artículo 16. Crítica política atendible; inconstitucionalidad débil.
8. Ausencia de derechos adquiridos durante el trámite — Artículo 15. Es bastante compatible con la doctrina vigente mientras se trate solamente de una solicitud pendiente.
14. El verdadero punto político-inmobiliario
La ordenanza no crea una inmobiliaria municipal ni prueba un negocio entre políticos y privados.
Pero produce un cambio institucional objetivo: antes, el control preventivo por antigüedad estaba concentrado en inmuebles anteriores a 1950 dentro de una zona determinada. Ahora, las demoliciones de inmuebles de 50 años o más de todo el Partido ingresan obligatoriamente a un circuito donde interviene una Comisión integrada por funcionarios, colegios profesionales y representantes políticos.
Ese circuito puede incidir sobre tiempos de un desarrollo, costos financieros, posibilidad de demoler, factibilidad de un proyecto, valor comercial de un terreno, necesidad de asesoramiento profesional, negociación con el Estado y eventual declaración patrimonial.
Por eso es jurídicamente defendible sostener que la nueva ordenanza aumenta el peso político-administrativo dentro de determinadas operaciones inmobiliarias.
Lo que no sería defendible sin pruebas adicionales es afirmar que fue creada deliberadamente para beneficiar a una inmobiliaria, escribanía, arquitecto, político o grupo determinado.
La frase de Möller sobre posibles “quioscos políticos” sí puede publicarse perfectamente como lo que fue: una advertencia pronunciada por un concejal durante la sesión, no como un hecho comprobado por el medio.
15. Conclusión del informe
La discusión jurídica no permite afirmar seriamente que toda la nueva ordenanza de Patrimonio sea inconstitucional.
Pero tampoco permite reducir las objeciones formuladas en el Concejo a una simple discusión política.
El artículo 20 contiene una incompatibilidad especialmente grave con la legislación bonaerense: establece un régimen de multas que excede de manera extraordinaria el máximo fijado por el Código provincial de Faltas.
A eso se agregan dudas constitucionales relevantes sobre la proporcionalidad de las sanciones, la responsabilidad solidaria de trabajadores y contratistas y la razonabilidad de una suspensión automática que puede extenderse durante 90 días hábiles.
Al mismo tiempo, la ordenanza extiende a todo el Partido un circuito preventivo que antes estaba limitado territorialmente, multiplicando la cantidad de operaciones inmobiliarias sobre las que puede intervenir una Comisión con representación profesional, administrativa y política.
Por eso, la formulación más rigurosa es: el Concejo aprobó una ordenanza que contiene al menos un choque frontal con la legislación provincial, varios puntos de fuerte vulnerabilidad constitucional y una ampliación sustancial del poder político-administrativo sobre determinadas operaciones inmobiliarias.
Las advertencias fueron expresadas en el recinto. Se propusieron modificaciones concretas. Siete de ocho fueron rechazadas.
Y la ordenanza fue aprobada igual.
